李晴 刘海军 | 智慧城市与城市治理现代化：从冲突到赋能
文 | 李晴 中共中央党校（国家行政学院）公共管理教研部博士研究生；
刘海军 中共中央党校（国家行政学院）信息技术部调研员
来源 | 《行政管理改革》2020年第4期
行政管理改革 图片来源于网络 转载请注明出处
摘 要
智慧城市的方兴未艾为城市治理现代化提供了可能路径。然而，与传统管理理念不兼容、技术应用与安全风险并存等一系列新冲突抵消了其独特优势。城市治理作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，旨在解决城市问题、协调社会关系以及规范社会秩序。只有将智慧城市的技术优势与政府治理的制度优势有效结合，实现智慧赋能与融合发展，方能化解技术治理和行政管理间的矛盾，加快制度优势向治理效能转化，有序推进城市治理现代化。
党的十九届四中全会后，习近平总书记在上海考察时指出：“城市治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容”，强调要“提高城市治理现代化水平”。城市治理是引导和考虑利益相关者、地方权威与公民间各种联系的过程，是社会治理在城市空间的具体体现。我国城镇化进程的不断加快，对城市治理带来诸多挑战。以互联网、大数据等信息技术为依托的“智慧城市”先行先试，逐步成为世界各国破解城市治理难题的“救命稻草”。截至2019年底，全球超过250个智慧城市项目成功落地，我国长三角、珠三角、环渤海地区甚至不少西部城市也积极推进智慧城市建设。与此同时，相关理论研究也呈“井喷”之势。仅2019年一年，知网期刊目录收入以“智慧城市”为主题的文章便多达2456篇。然而，囿于我国传统管理理念相对滞后、现有体制机制相对固化以及信息壁垒依然存在等因素，原本可以成为城市治理现代化有力抓手的智慧城市，不但未能发挥其独特优势，反而在某些领域与传统管理产生冲突。如何通过智慧赋能，将智慧城市的技术优势与政府治理的制度优势有效结合，打通城市治理的痛点和堵点，实现城市治理现代化的新突破，是智慧城市向城市治理现代化演进的逻辑主线。理清智慧城市与城市治理间“与”“非”“或”三种逻辑，化解两者之间的冲突与矛盾，探寻实现智慧赋能和融合发展的可能路径，具有理论和现实的双重意义。
城镇化和技术进步被认为是现代化的主要标志。新中国成立70多年来，我国城市发展日新月异，城镇化率不断提升。据国家统计局数据显示，2018年底常住人口城镇化率达到59.58%，比建国初期提高48.94个百分点，年均提高0.71个百分点。快速推进的城镇化在提高人民物质生活水平的同时，也引发了诸如交通堵塞、空气污染、教育医疗资源分配不公等一系列“大城市病”。与此同时，信息技术迭代发展并广泛应用于城市治理多个领域，催生出以“智慧城市”为代表的新型治理模式。然而，过快的扩张速度和过于前沿的技术手段，短时间内却难以被传统观念“统治”下的政府所驾驭。在智慧城市的冲击下，以政府为主导的城市治理者遭遇挑战并积极反思，尝试在辅助工具与技术引领间取得平衡，努力实现城市治理的正外部效应，积极探索现代化治理之道。
（一）治理内容系统化对传统线性思维带来挑战
宏观视角下，城市治理涵盖政治、经济、社会等方方面面内容，在评估社会进步因素的PEST分析模型中，技术（T）的创新往往快于政治（P）、经济（E）和社会（S）的发展。前三次工业革命均被认为是推动人类进步和社会发展的重要驱动力，技术的引领作用不容忽视。在人类拥抱以大数据和人工智能为核心的第四次工业革命的当下，技术发展之快更是今非昔比，城市首当其冲成为前沿技术的“试验场”。信息论、控制论和系统论对于社会科学领域的渗透以及在社会治理活动中的成功实践，构建了以智慧城市为样本的多种新型治理范式。与此同时，技术应用与城市管理之间不可避免存在摩擦和冲突，由于城市管理的出发点和立足点不同，以及传统线性管理思维的长期主导，各地政府对于智慧城市的接受程度、推广程度还存在较大差异。部分政府公职人员由于对治理理念和技术创新缺乏了解和关注，导致许多地方出现先进技术“毫无用武之地”的窘境，制约甚至阻碍了城市治理现代化进程。
（二）治理主体多元化对单一权力运行造成冲击
微观视角下，城市治理是人的治理活动以及对现实中个人的治理，人的素质发展不均等导致了不同群体间的资源分配不均衡，使得社会利益主体呈现多元化趋势。有学者将“现实的个人”看作是社会基本矛盾运动微观机制的核心，认为“现实的个人”的生存、发展等既有的需要能够引起新的需要，所以他们的需要会不断扩展，这也为社会矛盾频现且难以管理找到了合理解释。从一定意义上讲，当前的城市治理仍旧没有脱离社会管理的范畴，而“我国的社会管理属于政治管理行为，政治管理的内容分为两个方面：一个是公共权力对社会也就是对广大人民群众的管理，另一个是公共权力内部的管理。”相应而言，城市治理分为公共服务和政府管理两个方面，分别体现城市治理的政府外在表现和内在属性。城镇人口的快速流动引发诸如城市居民多元化、社会层级复杂化和利益诉求多样化等一系列社会问题，急需构建新型城市治理体系，形成在党的统一领导下政府、市场、社会、群众多元参与的协作治理网络。我国长期以来行政体制“掣肘”形成的“权力壁垒”，以及权力运行的单一化模式受到冲击，在现代化技术手段和治理理念的双重作用下，各类治理主体间协同联动不畅的僵局有望被打破。
（三）治理对象智能化对集中管理模式形成挤压
从内因角度讲，智慧城市的飞速发展源于处理城市自身问题的需要。实践证明，智慧城市在解决治理碎片化、分散化等问题上效果明显。精细化管理、网格化治理、智慧化社区等一系列智慧城市的“衍生品”，在大数据、人工智能等信息技术的辅助下，将原本分散、固化、有形的社会事务和城市问题逐步推向数据化、网络化和智能化，多元力量间形成了一组以治理对象为圆心的“同心圆”，并以信息流的方式在城市治理的主体和客体间，实现数据和信息的实时交互。有学者提出，国家治理能力是制度吸纳力、制度整合力、制度执行力三种能力的系统集成，在治理对象日趋数据化的现代城市，城市治理能力则表现为数据存储能力、信息整合能力、数据分析能力三种能力的综合应用。大数据成为贯穿城市治理全过程、衔接各类关系的主要对象，原本集中化的城市管理模式受到冲击，逐步由树状塔式结构向网状扁平结构转换。城市社会治理格局呈现网络状分布，各要素间相互辐射、相互影响，整体性、全局性控制对城市政府提出新的挑战。
（四）治理环境复杂化对政府履职能力提出考量
从外因角度讲，环境变化会对包括回应性和响应度等在内的政府能力产生影响。城市环境分为自然环境和社会环境两部分，自然环境和社会环境共同作用继而形成复杂的治理环境。治理环境的现代化走向导致城市治理过程呈现信息化、高效率、协同性、科学化等特点，与之对应的政府职能也会及时调整和转变。目前来看，我国一二线发达城市的城市化建设和扩张基本接近尾声，城市治理重心正由城市开发建设的初级阶段逐步转向城市管理和社会治理的高级阶段。但整体上讲，我国大多数城市政府依然存在工作效率低、执行能力差等问题。同时，群众素质和社会阶层发生前所未有的改变，城市里的中间阶层崛起，群众民主意识觉醒，对城市公共产品和公共服务提出更多需求和更高要求，参与治理的热情和能力得到极大提升等。面对瞬息万变、错综复杂的社会环境和公共需求，传统的城市管理方法和手段显得捉襟见肘，倒逼城市政府加快转变职能，尽快找到城市治理现代化的突破口。
智慧城市暂时未能成为全面推广的城市治理范式，根本原因在于过分强调了其独特的技术属性。一方面，技术引领派的超前意识难以与我国相对保守的社会现状相契合，短时间内无法大面积落地；另一方面，辅助工具派的稳扎稳打思想无法接纳快速发展却尚未成熟的前沿技术，只能在观望中踌躇不前。2017年国务院《新一代人工智能发展规划》中提出“到2025年，新一代人工智能在智能制造、智能医疗、智慧城市等领域得到广泛应用”。作为信息技术发展的最新阶段，人工智能成为一门学科，被当作一种思想、一套方法，并催生出一系列新技术、新业态、新模式。国家发改委《2019年新型城镇化建设重点任务》通知中，对优化城镇化布局形态、推动城市高质量发展作出部署，特别强调优化提升新型智慧城市建设评价工作，提高城市科学化、精细化和智能化管理水平。智慧城市升级为新型智慧城市，在直辖市、省会城市、地级市和智慧园区等不同层次区域落地，涵盖城市服务、城市治理、城市产业和城市生态等多个领域，除却既有技术支撑的单一属性外，现代化特征逐步显现，朝着城市治理现代化方向演进的趋势更加明显。
（一）从智慧城市到智慧治理——治理理论的实践验证
从学理层面讲，我国社会治理理论的形成和完善，是对现代治理理念精华的不断吸收，也是对马克思主义国家治理理论的继承和发扬。新时代逐步形成的国家治理现代化的理论体系，是管理社会事务、创新治理手段的最新理论成果，是具有现代化特征的社会治理理论。与其他治理类型不同，城市治理是一个极其复杂的社会治理活动，要摸清其基本规律和主要特征，就不能局限于一种理论或一种方法，应当把握不同理论间的内在关联性，运用现代技术手段和科学方法，破除学科界限、注重交叉融合。有学者指出，“中国城市治理为了适应国家对城市功能的战略定位，需要进行城市治理界面重构，包括参与作为新治理界面的区域协同和一体化，以及对原有治理界面的调整和变革。”新型智慧城市的成功实践，对于治理理论是否符合我国具体实际等问题，从理论创新和实践验证两个方面给出了答案，既开拓了城市治理的视角和思路，将其纳入新发展理念、国家治理现代化的大背景下统一考量；又将现代治理理论与新时代背景和我国国情结合起来，加快了最新成果的实践转化和推广应用。
（二）从集成应用到创新引领——技术迭代的溢出效应
从应用层面讲，智慧城市升级为新型智慧城市的主要标志是六大关键技术，即物联网、云计算、移动互联网、大数据、空间信息技术和人工智能。其中，物联网完成数据采集、云计算专责数据处理、移动互联网承担数据传输等，实现了城市治理各个环节的智慧化。信息技术的集成应用推动了城市治理模式创新，城市生命体与互联网、人工智能等技术融合发展，逐步形成现代化的治理思维和理念。随着人工智能、5G等新技术的迅速发展并成功实践，有望在城市治理的各领域推广普及。比如，“城市大脑”发挥指挥中心作用，可以归集城市分散数据、感知城市生命体征、优化城市资源配置、强化城市风险管控等。未来的城市治理将更加智能高效，人与人、人与物、物与物的链接将更加顺畅便捷，传统的面对面交流、点对点管理等方式将被逐步淘汰，“不见面审批”“一窗式办理”等新型政务模式将被广泛应用，智慧城市建设的外部收益远远超出预期，政府公信力和执行力将得到极大提升。
（三）从单点突破到整体推进——效能转化的智能模式
从功能层面讲，大数据和人工智能等新兴技术在城市公共服务领域成效显著，城市生命体互动频繁、交流融洽、社会和谐。城市治理协同开放、公共服务智能高效、融资方式灵活多样、技术应用复合集成、政策红利积极有效，呈现出一系列良好发展态势。随着新型智慧城市在城市建设各领域各环节的进一步融合，传统的城市规划和建设工作与智慧城市同步发展、整体推进。尤其对于我国新兴城市、县改市等中小城市而言，智慧城市发展更加有利于破解矛盾，消除老旧城市由于基础设施薄弱而无法及时升级改造等问题。比如，西部城市甘肃省兰州市积极推进数据中心建设，通过一流的信息技术作为基础支撑，实现数据开放和政务公开的“弯道超车”。新兴城市雄安新区在规划之初，便引入最先进的信息通信技术和现代化手段，致力于打造高度发达的现代化新型城市。除了实现城市内部系统、数据资源整合共享之外，新型智慧城市建设还实现了与国家、省级管理部门的协同配合，打通城市之间、省市之间的信息资源壁垒，对于加快我国制度优势转化为治理效能提供了技术化路径。
（四）从化解危机到焕发生机——角色升级的连锁反应
从结构层面讲，智慧城市包括智慧政府、智慧经济和智慧社会三个重要领域，涵盖新一代信息基础设施、智慧政府、智慧经济、智慧社会、智慧发展环境五个方面。结构决定功能，功能产生效能。我国现阶段智慧城市发展主要是做“加法”，在交通治理、治安联防、生态监控等综合治理领域发挥辅助决策功能，重点是管控和风险防范。随着5G和物联网等技术的逐步成熟，智慧城市系统结构将进一步优化，并且向智慧出行、智慧家居等“高端”领域延伸。智慧城市将由“锦上添花”的配角升级为“雪中送炭”的主角，在精细化治理和提供公共服务等方面发挥作用，缩短与城市治理现代化之间的差距。一旦城市治理的更多领域应用智慧化、智能化手段，现代治理理念更好地与我国城市具体实际相结合，将会呈现出由小治理向大治理演化、碎片化管理向整体性治理转变的发展势头。城市治理现代化水平的不断提高，在及时化解政府公信力滑坡、执行力下降等危机的同时，将会加快城市创新发展，不断焕发城市的生机和活力。
不同于以往的数字城市，智慧城市首先体现在基础设施建设、交通系统管控和公共服务提升等政府常规职能的智能化方面，侧重于“城市能够监控、理解、分析和规划自我，以及在现实生活中为市民提高效率、公平和生活质量”，最终目的是实现管理智慧化向智慧治理跃升。国家“十三五”规划提出，要转变城市发展方式，提高城市治理能力，加快推进以人为核心的新型城镇化。智慧城市的不断升级优化，在释放技术优势的同时，也在发展思路、管理手段、效能转化等方面起到创新引领作用，其现代化外延得到实践验证。城市治理现代化是个复杂漫长的系统工程，需要发挥我国集中力量办大事的制度优势，也需要借助信息技术普及应用的技术优势。未来的趋势是，要么智慧赋能城市治理创新发展，形成新的治理模式和发展范式；要么实现技术治理与政府管理的交融共生，统一于国家治理现代化的大系统中。无论哪条途径占据“上风”，城市治理现代化的图形化、可视化的发展轨迹已经清晰明确。
（一）思维可视化——基于整体性治理理论的发展思路
思维可视化是指借助计算机、互联网等信息技术，将抽象的概念和想法转换为具体、直观、可以用图形化呈现的思维方式，对于复杂问题的分析大有帮助。整体性治理理论被认为是继新公共管理理论之后政府治理理论的新发展，有利于解决多元治理主体各自为政以及碎片化管理等问题，核心思想在于强调政府的整合运作和信息技术的有效整合，该理论得到近代多个西方国家的实践验证。在整体性治理理论的引导下，树立系统思维、跨界思维和智慧思维，是智慧城市“跻身”城市治理现代化行列的基本前提。一是运用系统思维剖析城市问题。城市治理是一个复杂的有机系统，智慧城市如果要上升到城市治理现代化的高度，就要进行一系列的转型升级，必将涉及现行体制机制调整、信息资源共享、业务流程协同等诸多环节。有学者认为“智慧城市治理的最终目标是推动可持续经济增长和提高居民生活质量，这不但依赖城市的硬件和软件设施，更在于智慧城市管理者如何智慧使用资源，做出智慧抉择”。在带来便利的同时，智慧城市也对城市治理能力提出了更高要求，倒逼政府主动树立全局意识和运用系统分析方法。二是树立跨界思维促进深度融合。新型智慧城市建设取得突破的关键，在于各级政府能否将智慧城市纳入城市治理现代化范畴，从更高起点顶层设计和统筹规划。先进技术应用于城市建设前，要完成有效的需求分析，不同规模、不同区域的城市治理方式、手段都可以突出特色。应当借鉴平等、协作、共享、开放的互联网思维，引入新一代信息通信技术（ICT）手段，消除专业边界和学科歧视，树立共享性、关联性和智能化的现代治理理念，实现不同城市治理主体间互联互通、协作共享，高质量、高水平地指导、引领和推动城市治理各领域各环节融合发展。三是提升智慧思维回归治理本意。从公共管理学角度讲，智慧治理是一种新型城市治理模式，是政府角色智慧化的集中体现，包括结构优化、过程转型、流程再造，决策和执行智慧高效，参与治理的多元行为体智慧合作等基本特征。对于解决公共管理的老问题，新的治理理论和方法都不是完全创新的，只是不断变更重点、融汇新元素和新手段而已。我国智慧城市发展之所以遇到瓶颈，根源在于专注于技术“炫技”而脱离了治理的本意和实质，从而出现了智慧与治理“两张皮”，甚至“分开跑得快、并驾相牵绊”的尴尬局面。唯有技术提供者和城市治理者沉下心来，先从观念和思想层面发现和了解“智慧”，从实践和应用层面实现智慧，方能开启智慧城市向智慧治理的逐级递增之门。
（二）工具可视化——提升技术驾驭能力的现实需要
从技术进步的角度讲，城市治理现代化的首要标志，就是治理方式和治理手段的信息化和智能化。治理手段或政策工具的可见性/不可见性的高低是影响操作和实现效能的关键因素，可视化工具就是民主参与度高、公民认同性强以及公开透明的治理工具。掌握核心技术、紧跟前沿走势，提升信息技术的运用能力，是加快推进智慧城市向城市治理现代化演进的先决条件。一是把握信息技术的发展趋势。迄今为止，人类经历了四次工业革命，每一次工业革命都通过新一轮技术革新引发新的社会变革。前三次工业革命由于我国所处的特殊历史时期而错过，以人工智能、物联网和5G移动通信等为标志的第四次工业革命则是我国的“主战场”，为实现城市治理现代化“弯道超车”提供强劲动力。因此，城市政府应当把握好技术飞跃的有利时机，借助“互联网+物联网+云计算”等信息技术，及时获取和响应人民群众需要，逐步转向强调以人为本，主动回应市民的公共服务需求，通过精细化管理实现城市管理的人性化和高效率。二是找准城市治理的着力方向。智慧城市建设不仅是技术思维主导的独立的智能领域，还是多维统一推进的有机系统。但有学者指出，城市治理过程中“在投身于此起彼伏的技术更新换代的同时，治理者始终都基于强烈的秩序偏好、根深蒂固的阵地意识，来设置治理要素、整理行为范式，”对城市治理现代化形成了较大阻力。必须明确技术发挥作用的范围和方向，抓住信息化发展和党与国家机构改革的有利时机，加快智慧升级，优化运行机制，提高对“智慧”的运用和管控。三是发挥多措并举的合力优势。从管理需要和技术发展供需两侧发力，继续推进大部门体制改革，实现整体性治理和系统性治理。一方面，针对当前城市治理中存在多部门各自为政建设和应用信息资源，导致资源碎片化和行政效率不高等问题，强化技术标准化和服务标准化，实现数据格式、设备接口和数据资源兼容共享，对服务标准、类型、数量和质量等作出统一规定，消除“数字鸿沟”和“信息壁垒”。另一方面，借助行政改革手段，强力破解制度壁垒和权力制约，努力构建权力均衡、利益优化、资源共享的整合机制和发展环境。
（三）结果可视化——破解制约乘数效应的矛盾阻隔
在城市治理由“数字化”转向“智慧化”、继而迈入“现代化”的攻坚阶段，必须解决好三个矛盾，才能更好地抵消冲突，取得预期效果，最大限度地激发“智慧”与“治理”的乘数效应。一是解决好技术治理与传统管理的矛盾。技术治理是技术发展和理论演化的“结晶”，是现代治理理论依托技术手段在具体实践中的验证。城市治理现代化首先要解决好技术治理与社会治理如何聚合力量的关键问题，巩固传统管理方式取得积极成效且可以持续发力之处，发挥技术创新引领效应，实现优势互补和共同提高。与此同时，要及时防止和杜绝技术治理带来的技术官僚化等问题，诚如有学者所言，“智慧治理仅仅强调技术管理主义是不够的，必须用人本主义、智慧心智和新的想象力弥补技术的缺陷，开发更安全的技术，让公民参与到智慧治理中，通过深化大部门体制改革，实行整体性智慧治理”。二是解决好统一规划与个性发展的矛盾。城市规模不同，经济社会发展情况不同，城市治理的重点和方向也会不同。党的十九届四中全会指出，“提高中心城市和城市群综合承载和资源优化配置能力，实行扁平化管理，形成高效率组织体系”，为城市治理现代化提供了思路。因此，既要严格遵循国家治理的基本要求，将城市治理纳入统一规划和管理；又要鼓励不同地区、不同规模的城市突出特色、因地制宜发展，提倡个性化和创新性。三是解决好整体推进与区块渐进的矛盾。正确认识整体与部分的关系，是城市治理现代化的基本原则。从我国实际看，不同规模、不同类型城市的治理重点和难度存在差异，转型速度必然有快有慢。在按照整体发展思路的前提下，应当强调治理的系统性和关联性，找准问题症结，区分轻重缓急，实现由传统城市管理向智慧城市发展、由智慧城市向城市治理现代化演进的逐级跃迁。
（四）行为可视化——确保权力规范运行的支撑保障
城市治理现代化有序推进的关键，在于进一步明晰、完善和优化政府与市场、政府与社会之间的关系，建立协同运行、集约高效、安全可靠的保障机制。由于信息技术的支撑和引领，公共权力运行机制和分配方式都发生了前所未有的变化，政府治理行为更具公开性、透明性和可调适性，基于数据和信息流的智慧化治理模式需要更加可靠的运行环境。一是打造有利于公共参与的一体化平台。当前，我国政治、经济、社会生态发生巨大变化，群众参与范围不断向公共事务领域拓展，放管服改革推动非营利组织参与国家事务，城市群建设和区域一体化建设全面推进，PPP（公私合作伙伴关系）模式在公共物品和公共服务供应中发挥愈发重要的作用，城市治理逐渐进入由“政府主导”向“多元参与”的过渡阶段。因此，更要发挥政府的主导作用，积极构建与市场和社会良性互动的制度化的沟通渠道，打造信息化和智慧化的参与平台，下大力气培育非政府组织、私人部门、人民群众等力量，积极打造城市治理共同体。二是健全有利于权益均衡的法治化保障。世界各国公共行政的实践证明，法治化是确保各项工作有序推进、政府治理效能有效发挥的根本保障。在我国的制度优势转化为治理效能的过程中，不仅要健全社会治理的法律制度体系，更要将法治思维、法治方式贯穿于治理活动的全过程和各方面，推动城市社会治理由工具理性的“法制”，走向工具理性与价值理性相结合的“法治”。应当努力构建以良法善治为价值追求，以科学立法为基本要求，以公正司法为评判标准，以严格执法为关键环节，以全民守法为治理目标的城市法治体系，实现“用法律推动城市治理事务的依法行使，使城市治理更加规范、更有执行力、更加现代化”。三是巩固有利于安全发展的可靠性屏障。在智慧城市迅速扩张的过程中，网络和信息化的“双刃剑”效应凸显，管理不当容易引发信息泄露、数据失控等问题。个人信息泄露、数据特权思想等负面影响势必会降低政府和城市建设者对于智慧城市的拥护热度。党的十九届四中全会提出，要“建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则。推进数字政府建设，加强数据有序共享，依法保护个人信息”。加快推进城市治理现代化，“将网络安全和信息保护摆在首位，牢牢守住安全底线，但不可因噎废食成为约束，要边建设边防护，将制度约束和技术措施结合起来”。牢牢把握我国社会稳定、经济高质量发展的良好契机，及时化解建与用、管与防、治与技等诸多矛盾，实现智慧手段与传统治理协调发展，将是推进城市治理现代化的必由之路。
[基金项目]
中国行政改革研究基金重大课题“政府公信力与诚信政府建设”（2019CSOAR009）。
可点击底部“阅读全文”或上中国知网下载全文